¿Son obligatorias las normas publicadas solo en Twitter? La obligación jurídica de publicar las normas administrativas.

José Marinero. Derecho administrativo y políticas públicas.

No, y cualquier acto de implementación de normas que no se publiquen antes en el Diario Oficial es ilegal e inconstitucional.

La cuenta en Twitter de la presidencia de la República (@PresidenciaSV) publicó anoche (unos minutos antes de la medianoche) una copia del Decreto del Órgano Ejecutivo en el ramo de salud No. 19 (DE19) en el que, entre otras medidas ordena a toda la población a “mantenerse en resguardo domiciliar obligatorio”. Es decir, con esta norma el Órgano Ejecutivo pretende extender la cuarentena ordenada por el Decreto del Órgano Ejecutivo en el ramo de salud número 14 (DE 14). El decreto publicado solo en Twitter contiene otras medidas evidentemente contrarias a la Constitución cuyo análisis excede el objeto de esta columna. Por ejemplo, se pretende regular la retención de las personas que incumplan la cuarentena y el allanamiento de morada por parte del Ministerio de Salud. Lo más importante (y jurídicamente relevante para esta columna) es que el presidente remarcó unos minutos despúes, también en su cuenta de Twitter, que “desde las 00:00 horas del día martes 14 de abril, nuestro país se regirá por estas medidas sanitarias”, refiriéndose al DE19.

Hay que recordar que ayer precisamente, 13 de abril de 2020, se agotó la vigencia del DE 14 en que se establecía la cuarentena, medida de dudosa constitucionalidad, pero cuya validez debe presumirse jurídicamente (es decir, mientras no se controvierta su constitucionalidad y la Sala de lo Constitucional no se pronuncie al respecto). Con ello quedó sin vigencia el confinamiento domiciliario obligatorio para todos en el territorio de la República. Acá puede leerse una explicación del régimen jurídico de la cuarentena.

Al margen de estas circunstancias atinentes a la cuarentena, éste es un ejemplo de la práctica reiterada de la presidencia de la República (incluyendo al presidente y a sus asesores) de exigir el cumplimiento de normas que no han sido publicadas en el Diario Oficial y que, por tanto, no están vigentes. Parece una redundancia, pero quizá vale la pena subrayarlo en vista de que a estas alturas parece no comprenderse: si una norma no está vigente, no puede obligar a nadie y cualquier aplicación de la misma es ilegal e inconstitucional.

Ninguna norma administrativa (reglamento, decreto ejecutivo, disposiciones, acuerdo o cualquier otra denominación que adopte) puede obligar sin su previa publicación en el Diario Oficial. La Ley de Procedimiento Administrativos (LPA) vigente desde febrero de 2019 estipula claramente que la aprobación de toda norma administrativa se sujetará a una serie de pasos (art. 162). La artículo ordena el ejercicio de la potestad normativa de la Administración pública, una de cuyas prácticas en el pasado (y claramente, también en el presente) era la de aplicar normas que nadie conocía por no haber sido divulgadas en ningún sitio. Los seis primeros pasos regulados en este artículo de la LPA se refieren a los contenidos y validez de las normas administrativas. Aunque también excede el alcance de esta columna, las normas podrían ser impugnadas por la falta de uno de estos requisitos. Sin embargo, el único requisito que atañe a la vigencia de las normas es el séptimo:

“7) Publicación. La entrada en vigor de este tipo de normas requiere su previa e íntegra publicación en el Diario Oficial. Además, teniendo en cuenta la naturaleza de la norma, el órgano administrativo competente podrá, razonadamente, utilizar otro medio de publicidad.”

Es decir, la LPA, de aplicación a toda la Administración pública como estipula su art. 2 (la ley se refiere en esta última disposición, entre otros, al “Órgano Ejecutivo y sus dependencias”), estipula que ninguna norma entrará en vigencia (ni obligará a nadie) sino ha sido publicada previamente en el órgano oficial de divulgación.

La publicación de la norma no es un mero formalismo, sino que sirve para asegurar que todos sus destinatarios sepan cuál es el derecho aplicable a cada caso y así puedan cumplirlas. En términos jurídicos: solo después de su publicación la norma puede entrar en vigencia y desplegar sus efectos jurídicos en el ámbito espacial y temporal para el que fue creada.

Este no es solo un requisito legal, sino además una consecuencia del principio y derecho constitucional a la seguridad jurídica. La seguridad jurídica -según ha explicado abundantemente la jurisprudencia constitucional (entre otras, sentencia de Inc. 65-2007)- requiere, por un lado, de que el derecho se cree y aplique de una forma regular u ordenada y, por el otro lado, de que sea previsible en todo tiempo cómo se aplicará. Estas implicaciones alcanzan a todas las normas del ordenamiento jurídico, sean estas leyes, reglamentos, decretos o cualquier otra. La divulgación de las normas es evidentemente un primer requisito: si las personas no conocen cuál es el derecho aplicable en cada momento, no solo no podrán cumplirlo, sino que además es absurdo pedirles que lo hagan.

De ahí que cuando el Órgano Ejecutivo pretende aplicar una norma administrativa (es decir, de su propia creación) sin haberla antes publicado en el Diario Oficial, no solo viola la ley, sino también la Constitución y el más elemental sentido de la seguridad jurídica. Las normas no entran en vigencia por un tuit presidencial ni por su aplicación arbitraria. Para volver al ejemplo que motiva esta columna: el DE 19 no está vigente y por tanto la cuarentena general obligatoria tampoco lo está.

Todo esto, por supuesto, no es una invitación a romper el distanciamiento social (que como se sabe es, por hoy, la medida más efectiva para detener la propagación del virus), sino un llamado a corregir los excesos e incoherencias en el marco jurídico que nos ha mantenido confinados durante varias semanas.

Colofón

Por cierto, me parece que Twitter sí podría ser utilizado para divulgar estas normas (el mismo art. 162 N 7 LPA dice que el emisor de la norma podrá, razonadamente, utilizar otro medio de publicidad). Pero solo después de haberse publicado en el Diario Oficial. Claro, esto último tendría que ocurrir bajo determinadas condiciones. Por ejemplo, debería ocurrir en cuentas institucionales (oficiales, con cheque azul), abiertas a todos (no podría bloquearse a nadie) y utilizadas para estos fines exclusivamente (no para descalificar a sus críticos, por ejemplo). Además, sería impensable no complementarlo con otros medios de divulgación que alcancen a la gran mayoría de la población que no utiliza esta red social.