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Prórroga del régimen de excepción

  Por

Eduardo Escobar. Abogado. Director Ejecutivo de Acción Ciudadana.

Pese a que algunos pueden considerar una pérdida de tiempo analizar la constitucionalidad de las regulaciones que se están aprobando ante el COVID-19, es necesario que la ciudadanía reflexione sobre este tema, particularmente sobre la inminente prórroga del Régimen de Excepción (RdE). Esta preocupación tiene en cuenta que las reglas básicas de un Estado democrático no pueden suspenderse, pues ello llevaría a una situación de desprotección de la persona ante la arbitrariedad de los agentes estatales. Lo que buscan estas líneas, más que sentar postura, es plantear algunos puntos para el debate sobre la limitación de derechos que estamos viviendo; no se opinará sobre la cuestionada constitucionalidad del vigente RdE aprobado por la Asamblea Legislativa.

Los aspectos fundamentales del RdE están determinados por la Constitución; acá se hará referencia al aspecto de temporalidad de la medida. Decretar la limitación al ejercicio de ciertos derechos fundamentales, responde a la presencia de graves situaciones excepcionales de carácter temporal que habilitan la adopción de esa medida. Respondiendo a ese carácter eventual y extraordinario de las situaciones que lo generan, es que el RdE es por principio, provisional.

Nuestra Constitución, en el art. 30, establece que este régimen de suspensión/limitación de garantías no excederá de 30 días. Acá hay una fijación inicial del plazo máximo. Luego, en sentido potestativo, señala que podrá prolongarse por igual periodo (30 días máximos, si fuera el caso) mediante un nuevo decreto, siempre y cuando, las causas que lo motivaron continúen presentes.

Con los datos anteriores, podemos establecer los hechos del caso en comento: 1) la situación extraordinaria que motivó el RdE fue la pandemia COVID-19 (causa), 2) el régimen se aprobó inicialmente para 15 días (plazo), 3) la Asamblea Legislativa ya tiene un dictamen aprobado para prorrogar por 15 días más.

Dicho esto, cabe cuestionarse: ¿Qué pasa si los estragos del COVID-19 se extienden más del periodo del RdE? ¿Puede existir más de una prórroga? ¿Puede prorrogarse el RdE más de 60 días? ¿Pueden haber 3 prórrogas de 15 días cada una y sumar los 60 días?

Este problema jurídico puede bifurcarse en dos posturas: a) la primera, considera viable la extensión del RdE las veces que sean necesarias, pues, por lo eventual de la situación, no se puede señalar con certeza el plazo de su finalización. Aplicado el argumento al presente caso, si el número de contagiados sigue en aumento, esa continuidad en la propagación puede ser utilizada como la “causa” para presentar una segunda o hasta tercera solicitud de extensión o prórroga. Este argumento asume que la Constitución no limita el número de prórrogas. b) Contrario a lo anterior, otra postura considera que el plazo máximo del RdE es de 30 días, y solo se permite una prórroga por otros 30; es decir, no puede excederse de 60 días. En este caso, la interpretación de la Constitución es más rígida, pues solo habilita una prórroga y fija un máximo de tiempo. Bajo esta visión, no puede prolongarse más de una vez la suspensión de garantías, a pesar que se mantuviera la causa que habilitó la adopción de ese régimen; esto significa que, si ya se solicitó y aprobó una prórroga de 15 días más, no puede aprobarse otra aunque los efectos del COVID-19 estén aún presentes.

En mi caso, me inclino por la interpretación del plazo máximo de 60 días y una sola prórroga. La razón: el RdE se trata de una excesiva limitación de derechos, que debe ser eventual, proporcional y justificada. Considero que prórrogas ilimitadas desnaturalizan al RdE, pues dejaría de ser un ordenamiento de última instancia para convertirse en uno ordinario. A parte, pensar que es posible más de una prórroga, abre las puertas a la discrecionalidad para fijar el número de veces que se puede prorrogar, hasta obviando la existencia de una causal que habilite adoptar el RdE.

Incluso, pensar en que se puede dar más de una prórroga, devendría en un fraude a la Constitución, pues se burlarían los 60 días estipulados y el país se sumiría en un permanente RdE.

La Asamblea Legislativa aprobará la prórroga por otros 15 días, utilizando en total solo 30 de los 60 días que en teoría tenía para decretar el RdE, lo que, sin duda, será una justificante de una segunda prórroga. En la lógica del respeto a la Constitución, habrá que abandonar el uso del RdE y enfocarse en la aplicación del decreto de emergencia nacional, junto con las reformas que fueran necesarias para que las entidades estatales puedan enfrentar de mejor manera la epidemia del COVID-19.

Esperamos que en las demandas que admitió, la Sala de lo Constitucional se pronuncie también sobre el alcance de la prórroga del RdE.

“Este régimen de excepción requiere estar constitucionalmente determinado en sus aspectos fundamentales, como válvula de seguridad para que no se convierta en una vía que pueda conducir a la enervación de los derechos fundamentales y a la instalación de un Estado autoritario o totalitario.” Sentencia de Inconstitucionalidad 15-96.

División de órganos y controles al ejercicio del poder en régimen de excepción

  Por

German Rivera. Derecho Constitucional, Procesal Constitucional y Administrativo.

  1. La división de órganos y controles al ejercicio del poder

¿Quién interpreta y concreta el artículo 29 de la Constitución, el Presidente de la República, el Consejo de Ministros, la Asamblea Legislativa o la Sala de lo Constitucional?

La respuesta a la pregunta planteada es vital frente a la separación de órganos prevista en el artículo 86 Cn. La interpretación y concreción del contenido del artículo 29 Cn., hecha por la Asamblea legislativa o por el Consejo de Ministros da lugar, en un primer momento, al estado de excepción entendido desde una perspectiva política debido a la naturaleza de los órganos que lo pueden decretar; pero ¿será suficiente para su validez constitucional?

Conforme al contenido del inciso primero del artículo 29 Cn., el régimen de excepción se establecerá por decreto del Órgano Legislativo o del Órgano Ejecutivo, según sea el caso. El constituyente dejó en el ámbito de competencia de esos dos órganos (Art. 131 ord. 27°, art. 167 ord. 5° y 6° Cn) el conocer e interpretar cada uno de los motivos por los cuales consideren necesario, idóneo y proporcionalmente adecuado aprobar el régimen de excepción, lo que implica que los titulares de dichos órganos son responsables, por un lado, de interpretar el contenido constitucional de cada uno de los motivos que el constituyente estableció como habilitante para decretar dicho régimen, y por otro, cumplir con las diferentes formalidades de procedimiento para aprobarlo conforme a la Constitución.

La configuración estatal salvadoreña sobre el ejercicio del poder público se formuló teniendo como base uno de los principios fundamentales que dan pie al estado constitucional de derecho, la división de órganos, prevista en el artículo 86 Cn., lo que demuestra que aun cuando el constituyente previó la existencia de un régimen de excepción que pudiera ser decretado por órganos de esencial naturaleza política, éste solo puede entenderse como una garantía de la misma Constitución y por ende, los límites y controles al ejercicio del poder público previstos en la norma suprema (aún bajo régimen de excepción) siguen siendo indispensable para la existencia del Estado; en tal sentido, no puede entenderse por ningún ente del Estado que las formalidades y causas previstas por el constituyente como habilitantes para decretar el régimen de excepción y demás actos, lo lleven fuera del ámbito de control constitucional, pues un régimen de tal naturaleza no implica la suspensión de los controles al ejercicio del poder constitucionalmente previstos, pues ello implicaría la ruptura del orden constitucional.

1.1 Condición necesaria en la interpretación y concreción del artículo 29 de la Constitución.

En concreción de la real división de órganos corresponderá a la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema Justicia a partir de los arts. 174 y 183 Cn., conocer y resolver de cualquier demanda de inconstitucionalidad como control abstracto, por vicios de forma o de contenido, de todo decreto de régimen de excepción que haya sido emitido por la Asamblea Legislativa o por el Consejo de Ministros, en su caso, y demás normativa, pues en la adecuada configuración de la división de órganos, los controles al ejercicio del poder por la vía de la jurisdicción constitucional previstos por el constituyente y por reiterada jurisprudencia constitucional salvadoreña, no admiten zonas exentas de control de constitucionalidad. Control que también puede manifestarse de forma concreta por la vía de los procesos de amparo o de hábeas corpus como resultado de acciones u omisiones de autoridades formales o materiales que teniendo a su base un régimen de excepción, transgreden los derechos de las personas, según lo previsto en los artículos 11 y 247 Cn.

Y es que, un decreto de régimen de excepción habilitará la emisión de una serie de normas y de aplicación de esas normas, principalmente por el Órgano Ejecutivo, en la esfera de los derechos de las personas. Desde el decreto de régimen de excepción como toda norma que resulta a consecuencia de él, deben respetar la regularidad juridica, ninguna puede ir más allá de la superior y menos de la norma constitucional. Además, ni el régimen de excepción ni la normativa derivada de él pueden habilitar ejercicio de funciones o competencias constitucionalmente asignadas o delimitadas a ciertos entes del Estado. Por ejemplo, la seguridad pública está constitucionalmente asignada a la Policía Nacional Civil, art. 159 Cn., de forma que la Fuerza Armada puede colaborar bajo coordinación de la Policía en tales funciones; por lo que no está constitucionalmente habilitada y menos por un decreto de régimen de excepción a desarrollar tales funciones al margen de la PNC, como lamentablemente se ha podido observar en estos días, al realizar directamente controles de vehículos y exigir documentos a los conductores, ajena al acompañamiento de la PNC.

En consecuencia, no debe olvidarse que, en el Estado Constitucional de Derecho, la interpretación que vendrá a imponerse al final sobre el contenido y alcance del artículo 29 de la Constitución, así como de todos los actos derivados de su aplicación, no es la de la Asamblea Legislativa, la del Consejo de Ministros o la del Presidente de la Republica. Cada uno de estos órganos tiene un ámbito de competencia dentro del cual interpreta el contenido de las disposiciones constitucionales, las concreta pero no por ello, quedan sus actos fuera del control constitucional, manifestación esencial de la división de órganos y de la defensa de la mima Constitución. Defensa que, si bien pudo haber sido la razón del Órgano Legislativo o Ejecutivo para decretar el régimen de excepción, no es por ello, la que prevalecerá al final.