José Marinero Cortés. Derecho administrativo y políticas públicas.
El Órgano Judicial debería reactivar la jurisdicción contencioso administrativa (JCA) lo antes posible, al menos de forma parcial. El ámbito material de conocimiento de la JCA en El Salvador y sus ventajas procesales la podrían convertir en un efectivo instrumento de control de las decisiones y actuaciones administrativas adoptadas en el contexto de la crisis por el Covid-19 y, de esa forma, complementar el trabajo que realiza la Sala de lo Constitucional. Este enorme potencial de justicia está por hoy desaprovechado a falta de una decisión de política pública por parte de la Corte Suprema de Justicia y de lo que podría ser una rápida puesta en operación con recursos tecnológicos adecuados. La inminente prórroga del Decreto Legislativo No. 593 (del Estado de Emergencia) es una oportunidad para aprovechar ese potencial.
1. La administración de justicia está casi totalmente detenida
Como se ha explicado en otra columna, la administración de justicia en El Salvador ha sufrido retrasos hasta llegar prácticamente a detenerse en el contexto de la crisis por el Covid-19. La notable excepción ha sido la justicia constitucional, la cual continúa conociendo de los procesos de habeas corpus, amparos e inconstitucionalidades planteados.
El parón casi total de la justicia salvadoreña obedece a un mandato legislativo. El Decreto Legislativo No. 593, de Estado de Emergencia Nacional de la Pandemia por Covid-19 (aprobado y publicado en el Diario Oficial del 14 de marzo) suspendió inicialmente por 30 días (es decir, hasta el pasado 12 de abril) todos “los términos y plazos legales concedidos a los particulares y a los entes de la Administración Pública en los procedimientos administrativos y judiciales en que participa, cualquiera que sea su materia y la instancia en la que se encuentren”. Dicha suspensión aplicaba únicamente a “las personas naturales y jurídicas que sean afectadas” por el resto de las medidas contenidas en dicho decreto[1].
Sin embargo, la Asamblea Legislativa reformó el referido art. 9 apenas 6 días después (mediante el Decreto Legislativo No. 599, publicado en el Diario Oficial del 20 de marzo) y con ello quedaron suspendidos todos “los términos y plazos procesales en los procedimientos administrativos y procesos judiciales, cualquiera que sea la materia y la instancia en la que se encuentren”[2].
La reforma del DL 593 hizo pocas excepciones en materia procesal[3], aunque notablemente excluyó los plazos de los procesos constitucionales “promovidos en el marco de esta emergencia”. Sin embargo, todos los plazos procesales de la JCA quedaron suspendidos a partir de esa fecha.
El DL 593 ha sido prorrogado dos veces, la última por 15 días mediante el Decreto Legislativo 631 (aprobado y publicado en el Diario Oficial del 16 de abril), por lo que la suspensión de plazos procesales y procedimentales se extenderá hasta el 1 de mayo. La Asamblea discute actualmente la eventual prórroga del DL 593 por 15 días más hasta el 16 de mayo, sin que exista certeza de que la evolución de la pandemia amerite prórrogas adicionales después de ese término.
Además de la suspensión legislativa de los plazos procesales, la Corte Suprema de Justicia también emitió directrices que determinaron el alcance de la suspensión parcial de la administración de justicia. Dichas directrices incluyen la reducción del personal en cada tribunal a discreción de los respectivos jueces o magistrados titulares y la “suspensión de sus actividades jurisdiccionales” a discreción de todos los tribunales no excluidos expresamente por el DL 593.
En definitiva, con los plazos legalmente suspendidos y la aplicación de las directrices de la CSJ, cada tribunal ha seguido trabajando de forma remota en la revisión y preparación de borradores de los casos que estaban abiertos, pero no abriendo nuevos ni impulsando los primeros. Y con mucha razón, pues esas decisiones no dependes de los titulares de cada tribunal,
2. El potencial desaprovechado de la JCA
La naturaleza y regulación procesal actual de la jurisdicción contencioso administrativa la convierte en un instrumento idóneo para la protección de derechos y la resolución controversias administrativas en el marco de la crisis sanitaria.
Como se sabe, el contencioso conoce de las pretensiones que se deriven de las actuaciones y omisiones de toda la Administración pública sujetas al derecho administrativo (art. 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). Así, por ejemplo, las decisiones de Órgano Ejecutivo en el ramo de salud, (tales como las que ordenan o prorrogan la cuarentena para una persona determinada, son materia del contencioso). También lo son las “resoluciones ministeriales”, tales como la que autorizó el eufemístico cerco sanitario al Puerto de La Libertad, un acto administrativo suscrito por el Ministro de Salud por indicaciones del presidente de la República. En ese mismo sentido, también son actos administrativos (casi siempre desprovistos de procedimiento y muchas veces sin competencia para ello) las decisiones emitidas por Twitter y Facebook por el presidente de la República u otros funcionarios del Ejecutivo o de los municipios. Dada la proliferación de “medidas sanitarias” adicionales ordenadas por los gobiernos municipales, su aplicación podría ser una fuente importante de controversias de naturaleza administrativa.
También son objeto del contencioso las pretensiones que deriven de la llamada vía de hecho, es decir, de las actuaciones materiales de la Administración realizadas sin respaldo en un acto administrativo, o en exceso del contenido de este (art. 7 de la LJCA). Así, por ejemplo, las acciones materiales de autoridades policiales, militares o salud para detener a una persona por el supuesto incumplimiento del confinamiento domiciliario general (la llamada “cuarentena” nacional). También son vía de hecho las infundadas extensiones de las cuarentenas individuales más allá de los 30 días iniciales o las actuaciones de los gobiernos municipales que restringen derechos ciudadanos sin normas o actos que las precedan.
Este rápido recuento de las actuaciones y omisiones que la JCA podría estar conociendo “en el marco de esta emergencia” justifican por sí mismas la reapertura de esta importante jurisdicción. El contencioso también podría conocer -siempre en el marco de la emergencia- controversias suscitas por la inactividad de la Administración, como cuando hay una orden dictada por la propia administración que no se ha ejecutado (por ejemplo, la de dar el alta de una cuarentena a una persona determinada) o, incluso por contratos administrativos concursados o adjudicados en este mismo contexto.
Además, el contencioso podría ya conocer de las pretensiones por responsabilidad patrimonial planteadas por aquellas personas a quienes las actuaciones o decisiones de la administración pública o sus servidores han vulnerado derechos constitucionales o generado una lesión.
Adicionalmente, sus 6 tribunales (encabezados por la Sala de lo Contencioso Administrativo y que incluyen una cámara de segunda instancia y 4 tribunales de primera instancia, dos en Santa Tecla, uno en San Miguel y uno en Santa Ana) se conducen bajo reglas procesales ágiles (de oralidad y plazos razonablemente breves) que les permitirían responder oportunamente a las demandas ciudadanas planteadas en este contexto. Para que ello pueda ser efectivo, la reapertura debería ser gradual e incluir por hoy solo procesos iniciados en relación con decisiones adoptadas en el marco de la crisis por el Covid-19.
Así, por ejemplo, la JCA tiene plazos relativamente cortos para la admisión de las demandas (5 días después de presentadas); amplias facultades de tutela cautelar (entre otros, puede dictar medidas cautelares antes de admitirse la demanda o incluso sin oír a la parte contraria); un rico instrumental de ejecución de las sentencias; e, incluso, la posibilidad de provocar la conciliación de las partes antes de embarcarse en un proceso judicial costoso.
Todas estas ventajas relativas de la jurisdicción contencioso administrativa la podrían convertir en un idóneo complemento de la jurisdicción constitucional en el marco de la emergencia por el Covid-19. Aunque evidentemente sus ámbitos materiales de conocimiento son distintos, lo cierto es que muchas controversias en conocimiento de la Sala de lo Constitucional se originan en verdaderas actuaciones y omisiones sujetas al derecho administrativo y, por tanto, objeto también de esa jurisdicción. Es decir, la JCA podría estar también estar conociendo de estas controversias, sujeta por supuesto a sus propias reglas procesales.
Por información revelada por la propia Sala de lo Constitucional sabemos que ese tribunal conoce actualmente docenas procesos, entre habeas corpus, amparos e inconstitucionales que seguramente están exigiendo el máximo de sus recursos disponibles (250 entre el 13 de marzo y el 20 de abril). La información divulgada por el propio tribunal revela que la Sala de lo Constitucional solo ha podido pronunciarse en una fracción (22%) de esos procesos, un indicador adicional que revela la necesidad de complementar la justicia constitucional con otros mecanismos de defensa de los derechos de las personas.
3. Propuesta para una pronta reactivación
Nadie puede saber con certeza cuándo acabará la crisis del Covid-19 ni cómo será la “nueva normalidad” a la que saldremos eventualmente. Lo que sí es cierto es que la justicia es un servicio estatal esencial que debería estar activado en la medida de lo posible. Y esto es cierto sobre todo en aquellas áreas que son herramientas para la defensa de los derechos vulnerados en el marco de la misma crisis.
En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia debería hacer uso de su iniciativa de ley y proponer a la Asamblea Legislativa una ley que supere el parón parcial de la justicia. En lo que concierne a la JCA, dicha ley (que podría incorporarse al DL 593 o complementarla) debería:
- Reactivar los plazos procesales de la jurisdicción contencioso administrativo para los procesos “promovidos en el marco de esta emergencia”, tal como ya lo establece el DL 593 para los procesos constitucionales.
- Autorizar las audiencias virtuales en los procesos contencioso administrativos, con la obligación de los tribunales de la materia de grabar, agregar al expediente las grabaciones.
- Dotar de validez y eficacia a los actos procesales comunicados de forma digital, ya sea ampliando la capacidad del Sistema de Notificación Electrónica o complementándolo. Particularmente importante es la posibilidad de presentar demandas por vía electrónica como ya lo autorizó la Sala de lo Constitucional por vía jurisprudencial.
- Autorizar el uso y resguardo de expedientes judiciales virtuales.
- Autorizar a la Corte Suprema de Justicia el uso de recursos financieros para poner a disposición de los operadores de justicia, así como a las partes y sus procuradores, los medios tecnológicos adecuados (ágiles y seguros) que permitan realizar audiencias virtuales, comunicar actos procesales de forma digital y utilizar el expediente digital.
- Poner a disposición (en las instalaciones de los centros judiciales) de los titulares de derechos y sus procuradores que no cuenten con ellos, los medios tecnológicos y el apoyo técnico necesario para que puedan también acceder a los expedientes y participar de las audiencias de forma remota.
- Establecer medidas para proteger la salud y vida de los operadores y de los titulares de derechos y sus procuradores durante la prestación de servicios de justicia.
Aunque una la ley de reactivación parcial del contencioso administrativo quizá deba complementarse con las respectivas normas administrativas que hagan posible la implementación de las medidas, se trata de un paso adicional que no debería suponer grandes dificultades operativas para la Corte Suprema de Justicia una vez la decisión de reactivar la JCA sea adoptada.
[1] Excluía, además, las materias penal, procesal penal y electoral.
[2] Además, de forma explícita, la reforma suspendió todos los plazos y audiencias de las jurisdicciones penales común y especiales.
[3] Están excluidos de la suspensión, los plazos “para la detención administrativa, el término de inquirir y consecuentemente, las audiencias derivadas de este último; así como lo relativo a las medidas de protección en materia de Violencia Intrafamiliar y las facultades previstas en los artículos 35 y 45 de la Ley Penitenciaria”.
Excelente análisis.